目录
一、项目概况
二、法律分析
（一）可能的办学模式
（二）适用法律
（三）能否全国推广？
三、结语
根据中共海南省委自由贸易港工作委员会以及《海南日报》等多个权威渠道消息，海南省人民政府与德国比勒菲尔德应用科技大学（“比勒菲尔德大学”）于近日签署了《战略合作协议》，预示着我国境内第一个由境外高校独立办学的项目落地。
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项目概况
根据报道，比勒菲尔德大学将于海南洋浦经济开发区独立办学，洋浦经济开发区管委会目前为项目准备了约70公顷的办学建设用地。本项目将开办大学学士学位和硕士学位教育，首批拟开设经济信息、企业经济、经济工程、智能物流、智能科技、机电一体化、应用自动化、数据科学、工业设计与服务、企业管理、工程管理等专业，计划2021年首期招生。
这一项目是我国高等教育行业的重大突破，国内学生可以更便捷的接触到优质的国外教育资源，势必对我国高等教育行业产生深远影响。
作为一个全新的事物，除了上述突破之处，我们更关心其如何与我国现行法规、制度相协调，虽然根据报道现在仅是战略签约阶段，但根据计划该项目2021年也就是明年就要正式招生，推进十分迅速。由于目前官方渠道释放信息有限，协议内容也不可知，本文尝试指出本项目实施过程中的一些关键问题，并予以分析，以期抛砖引玉。
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法律分析
（一）可能的办学模式
本项目由比勒菲尔德大学在海南独立办学，但是这个“独立”如何理解呢？对于中外合作办学机构或办学项目，由于已经有一所中国大学作为合作方，所以办学有所依托，中国高校可以提供基本的硬件、软件支持，外国高校的教育和文凭属于“锦上添花”。
但现在比勒菲尔德大学要独立办学，就面临如何具体开展的难题，是设立一个独资的境内办学实体的模式，还是纯项目合作即协议模式？
1、传统模式：设立境内办学实体，购置土地建设校区
如果设立一个独资的境内办学实体，那么应属于民办教育序列，本科层次高校的设立应当经过教育部的批准，目前尚未见教育部的批文。前述报道称洋浦经济开发区管委会为项目准备了约70公顷合1050亩土地，从面积上满足民办高校的基本条件，但是根据《普通本科学校设置暂行规定》和《民办高等学校办学管理若干规定》，学校应对土地房产等享有独立的法人财产权，上述土地应过户到办学实体名下。即便当地政府以划拨方式优惠供地，但是设立本科院校的其他要求，比如校舍面积、师资队伍、教学与科研水平等方面标准，能否在一年内达到规定条件呢？
2、筑巢引凤：不设境内办学实体，以协议为基础的项目合作
由于购买土地、校区基础设施建设需要投入大量成本，作为国家大力推进的试点项目，海南可能采取“筑巢引凤”的模式与比勒菲尔德大学合作，即由海南当地政府提供完善的办学用地和建成的基础设施等硬件，比勒菲尔德大学主要提供教育教学资源。各方的权利义务主要通过协议的模式来约定，比如比勒菲尔德大学与海南当地政府签署《租赁协议》租用土地和校舍，与学生签署《入学协议》向学生收取学费，与国内的物业管理公司、劳务公司等签署协议购买一些需要当地雇员支持的服务，学生毕业后也发放的是比勒菲尔德大学本校的毕业证书。
但是这种“协议模式”存在诸多不便与风险，由于没有国内办学实体，教育部等管理部门没有一个有效的抓手行使监督管理的权力；比勒菲尔德大学仅提供教育教学资源等软件轻资产作为合作对价，违约成本低，万一合作失败，地方政府乃至学生都面临极大的法律风险。并且国外大学直接在国内招生、提供教育教学服务，现行法律框架内也没有清晰路径。
3、设立境内办学实体，租用政府土地校舍
考虑到以上两个模式的问题，本项目也有可能通过海南当地政府以优惠政策提供土地和房产等硬件设施，由比勒菲尔德大学独资设立一家境内学校租用土地和校舍开展办学。这样似乎是最可行的模式，但与现行各项法律法规对设立本科院校的标准有所冲突，如果确定这种合作模式并推而广之，理论上应当在顶层设计即立法层面做出相应修订。
以上均是猜想，具体情况我们拭目以待。
（二）适用法律
《教育法》第二条规定，“在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。”第八十五条规定，“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”所以本项目应当受到《教育法》各项规定的约束，但是具体规则由国务院规定。
《高等教育法》第二条规定，“在中华人民共和国境内从事高等教育活动，适用本法。”因此本项目的开展原则上也受到《高等教育法》的约束。
《民办教育促进法》第二条规定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”如果本项目由比勒菲尔德大学在境内设立实体经营，应当遵循《民办教育促进法》的规定，但我们同时注意到第六十六条规定，“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法，由国务院规定。”仅提到合作办学由国务院另行规定，但对本项目所属“境外组织和个人在境内独立办学”的模式，没有具体规定。
《中外合作办学条例》第二条明确，“外国教育机构同中国教育机构（以下简称中外合作办学者）在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构（以下简称中外合作办学机构）的活动，适用本条例。”本项目不属于中外机构之间的合作，所以不能适用该条例。
综上，虽然教育法领域的上位法《教育法》明确提到境外组织和个人可以在境内办学或合作办学，但是国务院并未制定相应的实施办法。《教育法》《民办教育促进法》以及教育部的《普通本科学校设置暂行规定》和《民办高等学校办学管理若干规定》等法律法规，在目前法律体系内原则上也应当适用。但如前述，如果把本项目严格纳入到上述法律体系内，将面临许多具体问题，恐不能如期在2021年招生。
境外主体单独办学有其特殊性，需要类似于《中外合作办学条例》之类的具体办法予以规制，但从“法无禁止即可为”的原则来看，在这样的具体法规缺失的情况下海南直接进行试点，并不违法，通过“一事一议”的模式由教育部和地方政府共同审批，也符合监管要求。并且既然目前有实际需求，国务院可能会通过本项目，对境外主体单独办学事宜进行顶层设计，行使《教育法》第八十五条赋予的立法权限。
（三）能否全国推广？
本项目的落地得益于国家给予海南经济特区的特别政策，其直接依据是教育部和海南省人民政府联合发布的《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》（教发〔2019〕5号）第二条第（一）项：“在条件成熟的前提下，试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学，探索境外高水平企业在海南独资办学。”
从上述规定的条文逻辑来看，在海南是“试点”和“探索”，再者前述《教育法》第八十五条明确了境外组织和个人可以在境内独立办学，所以我们认为，如果在海南试点成功，随着我国对外开放程度的不断深入，境外组织和个人在境内独立办学的模式有可能在全国推广。
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结 语
作为全新的办学模式，比勒菲尔德大学海南项目的具体落地和法律适用存在许多可能的问题，由于目前可获得的信息有限，本文仅基于现有法律法规对其作出一些推测，以供业内人士参考。
我们也期待通过进一步开放，我国能不断引入更好的境外资源，进一步促进教育事业的繁荣发展，促进整个社会的经济、文化的发展。
原创 李丹丹、王帅 律思律说
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